Das Mantelbogenverfahren für die E-Vergabe – ein Auslaufmodell?

Das sog. Mantelbogenverfahren, also die Hybride und damit teilweise elektronische Abgabe von Angeboten (und Teilnahmeanträgen) steht immer wieder im Fokus vieler Anfragen unserer Kunden und Interessenten. Auch im Hinblick auf die anstehende Vergaberechtsreform stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit des Mantelbogenverfahrens sowie (diese vorausgesetzt) der zukünftigen Bedeutung im Bereich der E-Vergabe. Mit dem vorliegenden Beitrag sollen ein Überblick über diese Form der Angebotsabgabe gegeben sowie Erfahrungen aus unserer Praxis beigesteuert werden.

Was ist das Mantelbogenverfahren?

Der Begriff des „Verfahrens“ ist im Zusammenhang mit dem Mantelbogen u.U. missverständlich. Tatsächlich beschreibt das Mantelbogen-„Verfahren“ die Abgabe eines „elektronischen“ Angebots (oder auch eines Teilnahmeantrags) ohne Einsatz einer qualifizierten oder fortgeschrittenen elektronischen Signatur, ergänzt um einen sog. Mantelbogen, der vom System für das Angebot erzeugt, ausgedruckt, eigenhändig unterschrieben und postalisch an die Vergabestelle gesendet wird. Dieser soll den Einsatz einer elektronischen Signatur entbehrlich machen.

Das Mantelbogenverfahren steht damit zwischen der rein postalischen Übermittlung eines Angebots und der elektronischen Angebotsabgabe unter Einsatz einer fortgeschrittenen oder qualifizierten elektronischen Signatur.

Am Beispiel unserer Lösung gestaltet sich der Prozess der Angebotsabgabe hierbei wie folgt:

Schritt 1 | Bieter: Erstellung und Versendung des Mantelbogens durch den Bieter
Wenn und soweit die Vergabestelle für das konkrete Vergabeverfahren (auch) das Mantelbogenverfahren zugelassen hat, erhält der Bieter die Möglichkeit der Angebotsabgabe in dieser Variante.

Der Bieter erstellt sein Angebot mit Hilfe des Bietertools, d.h. er erfasst die wesentlichen Daten zu seinem Angebot dort elektronisch und stellt ggf. weitere Angebotsdateien zusammen. Anschließend komprimieren moderne Bietertools alle vorliegenden Informationen zu einem „Angebots-Container“, also einer einzigen Angebotsdatei und verschlüsseln diese lokal auf dem Rechner des Bieters. Auf dem Container wird dann über ein sog. Hashwert-Verfahren eine Art digitaler Fingerabdruck (eine Art Prüfsumme, der sog. Hashwert) für die Datei erstellt. Der Angebots-Container ist dabei so aufgebaut, dass jede Neuberechnung des Hashwertes zum gleichen und eindeutigen Hashwert führt, wenn der Angebotscontainer nicht verändert wurde. Der berechnete Hashwert wird vom Bietertool auf den eigentlichen Mantelbogen (Formular) aufgebracht, welcher dem Bieter zum Ausdruck zur Verfügung gestellt wird. Der Bieter kann nun den sog. Mantelbogen unterzeichnen und auf dem Postweg an die Vergabestelle übermitteln.

Schritt 2 | Vergabestelle: Angebotsöffnung und Vergleich der Hashwerte
Die Vergabestelle erhält innerhalb der Vergabeplattform zum Zeitpunkt der Angebotsöffnung (mit Ablauf der Angebotsfrist und nach Vier-Augen-Login) Zugriff auf die elektronischen Angebote (Angebots-Container). Die Vergabeplattform entschlüsselt die Angebote und berechnet mit Hilfe des gleichen Algorithmus, der auch im Bietertool zum Einsatz kommt, erneut einen Hashwert für die Angebots-Datei (Container). Stimmen der vom Bietertool generierte Hashwert auf dem postalisch eingegangenen Mantelbogen und der von der E-Vergabeplattform mit Angebotsöffnung erneut ermittelte Hashwert überein, kann davon ausgegangen werden, dass sich der eigenhändig unterschriebene Mantelbogen auch auf diese Angebotsdatei (mithin den im Angebots-Container enthaltenen elektronischen Angebotsteilen) bezieht sowie dass diese nach Abgabe über das Bietertool auch nicht verändert wurde.

Durch den Hashwert auf dem Mantelbogen einschließlich eigenhändiger Unterschrift einerseits und den erneut berechneten Hashwert des elektronischen Angebots innerhalb der Vergabeplattform andererseits sollen eigenhändige Unterschrift und elektronisches Angebot so verbunden sein, dass die Unterschrift auf dem Formular auch für das elektronische Angebot gilt; vergleichbar einem Verfahren, das im Rahmen der elektronischen Steuererklärung zum Einsatz kommt (häufig als „Elster-Verfahren“ bezeichnet).

Was in dieser technischen Detailtiefe recht komplex klingt, wurde für die Anwender unserer Lösungen aus Nutzersicht einfach handhabbar gelöst, da die meisten der oben genannten Prozesse automatisiert im Hintergrund ablaufen:

• Der Bieter stellt sein Angebot zusammen, druckt das vom Bietertool generierte PDF aus, unterschreibt den Ausdruck, sendet ihn an die Vergabestelle und gibt das Angebot elektronisch ab.
• Die Vergabestelle führt die Angebotsöffnung/Submission durch, prüft das Vorliegen des Mantelbogens (für das/die elektronisch eingegangene/n Angebot/e) und vergleicht die jeweiligen Hashwerte auf den elektronischen Angebotsteilen mit dem Mantelbogen.

… und fertig!

Verbleibt die Frage nach der Zulässigkeit dieser Form der Angebotsabgabe.

Zulässigkeit des Mantelbogenverfahrens

Die Form, in der elektronische Angebote einzureichen sind, ist in den Vergabe- und Vertragsordnungen abschließend beschrieben (u.a. § 13 VOL/A, § 16 EG VOL/A, § 13 EG VOB/A, § 4 VOF). Hiernach müssen elektronisch übermittelte Angebote mit einer qualifizierten oder fortgeschrittenen elektronischen Signatur nach Maßgabe des Signaturgesetzes signiert werden. Dass diese Regelungen im Hinblick auf die Form der elektronischen Angebotsabgabe auch abschließend sind, ergibt sich u.a. aus der Formstrenge postalisch übermittelter Angebote.

Die Regelung ist gerade auch im Hinblick auf die Formerfordernisse bei postalisch eingereichten Angeboten einerseits und den Regelungen der §§ 126 ff. BGB andererseits konsequent: Postalisch eingereichte Angebote müssen unterzeichnet werden, analog sind elektronische Angebote mit einer qualifizierten elektronischen Signatur zu versehen (entsprechend § 126a BGB i.V.m. § 127 BGB). Die in den Vergabe- und Vertragsordnungen vorgesehene und ebenfalls mögliche fortgeschrittene Signatur stellt ggü. der Parallele zum postalisch übersandten Angebot bereits die Ausnahme dar.

Die Fälle der freihändigen Vergabe unterhalb definierter Wertegrenzen (wie etwa nach § 3 Abs. 5 lit. i VOL/A), bei der ausdrücklich die (einfache) elektronische Signatur ausreicht und für die auch im sonstigen Verfahren ein einfaches Fax für eine gültige Angebotsabgabe genügt, sollen hier ebenso unberücksichtigt bleiben wie der Fall des Direktkaufs.

In der aktuellen Diskussion um das Mantelbogenverfahren ist unzweifelhaft, dass es als „hybrides“ Verfahren weder den technischen Anforderungen an eine vollständig elektronische Angebotsabgabe entspricht noch den Anforderungen des Signaturgesetzes genügt. Daher kann davon ausgegangen werden, dass das Mantelbogenverfahren – jedenfalls bei direkter Anwendung der Vergabe- und Vertragsordnungen – nicht den Formerfordernissen an ein elektronisches Angebot genügt.

Da de facto aber ein (eigenhändig) unterzeichnetes Dokument bei der Vergabestelle eingeht, kann das Vorliegen eines schriftlichen Angebots mit elektronischen Bestandteilen in Erwägung gezogen werden, womit diese Form sogar bei EU-weiten Vergaben zulässig wäre. Die Befürworter dieser Ansicht stützen sich u.a. auf die Zulässigkeit der Kombination verschiedener Kommunikationsmittel gem. § 13 EG Abs. 1 VOL/A. Angeführt wird zudem ein Beschluss des OLG Düsseldorf vom 09.05.2011 (Verg 42/11). In diesem führt das OLG u.a. aus:

„Die Vorschriften des Art. 42 Abs. 1 der Richtlinie 2004/18/EG, umgesetzt in §§ 13, 16 VOL/A-EG, möchten die Kommunikation zwischen (potentiellem) Bieter und der Vergabestelle erleichtern. Deshalb sehen diese Vorschriften nicht nur – nach Wahl der Vergabestelle – einen einzigen Kommunikationsweg, sondern auch die Möglichkeit der Kombination vor. Dabei ist anerkannt, dass diese Möglichkeit nicht nur für § 13 VOL/A-EG, wo dies in der Vorschrift ausdrücklich zum Ausdruck kommt, sondern auch für § 16 VOL/A-EG gilt (vgl. Dittmann, a.a.O., § 16 EG, Rdnr. 12 unter Hinweis auf § 7 Abs. 12 VOL/A-EG). Eine Kombination kann nicht nur in der Weise erfolgen, dass bestimmte Dokumente in Papierform und andere auf elektronischem Wege übermittelt werden, sondern auch dadurch, dass auf einem Datenträger abgespeicherte elektronische Dokumente auf „klassischem“ Wege (also mit der Post oder durch einen Boten) übersandt werden.“

Wer sich den der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt und die weitere Begründung anschaut, kann indes Zweifel haben, wie einschlägig dieser Fall tatsächlich für das Mantelbogenverfahren ist und ob das OLG (im Jahr 2011) das Mantelbogenverfahren tatsächlich hierunter fassen wollte. Im vorgenannten Fall ging es nämlich darum, dass eine Kombination aus postalischem (ausgedrucktem) Angebot und elektronischen Daten auf einem ebenfalls postalisch übersandten Datenträger zugelassen wurde, wobei die Daten auf dem Datenträger nach den Vorgaben der Vergabestelle qualifiziert elektronisch zu signieren waren und ein Angebot (im Ergebnis zu Recht) ausgeschlossen wurde, weil dessen Dateien nur mit einer fortgeschrittenen Signatur versehen waren. D.h. im konkreten Fall waren – unabhängig von dem Weg der Übertragung – alle Teile des Angebots rechtsverbindlich zu „unterzeichnen“.

Im Ergebnis spricht sicher das Telos der Richtlinie für den auch vom OLG angeführten Grundgedanken, dass die Möglichkeit der Kombination verschiedener Kommunikationswege zu einer Erleichterung für Vergabestelle und Bieter führen sollen.

Dabei ist die Frage, ob es sich bei dem Mantelbogenverfahren nun um ein im Kern elektronisches oder schriftliches Angebot mit elektronischen Bestandteilen handelt, keinesfalls bloße „Förmelei“, sondern hat konkrete praktische Auswirkungen gerade auch im Hinblick auf die kommende Pflicht zur elektronischen Kommunikation in Vergabeverfahren. Als „Sonderform“ des schriftlichen Angebotes ist sein Ende für EU-weite Vergabeverfahren durch die zukünftige Vorgabe elektronischer Angebote bereits heute absehbar: Wenn es sich (wofür wie oben dargestellt vieles spricht) um eine postalische Angebotsabgabe handelt, bei der Teile des Angebotes elektronisch übermittelt werden, dürfte es nach den Anforderungen der EU-Vergaberichtlinien an eine (ausschließlich) elektronische Kommunikation mit Ablauf der Umsetzungsfristen nicht mehr zulässig sein.

Zu berücksichtigen ist allerdings, dass unterhalb der EU-Schwellenwerte vielen Vergabestellen die Anwendung der Vergabe- und Vertragsordnungen nur „empfohlen“ wird. So sind etwa die Länder frei darin, in einzelnen Fällen auch im Hinblick auf die Formvorgaben für elektronische Angebote durch landesspezifische Vergabegesetze oder Ausführungsbestimmungen abzuweichen.

Vor- und Nachteile des Mantelbogenverfahrens

Der wesentliche Vorteil des Mantelbogenverfahrens liegt vor allem darin, dass der Bieter keine zusätzliche Hard- oder Software bzw. eine fortgeschrittene oder qualifizierte elektronische Signatur benötigt, um ein Angebot elektronisch abzugeben. Gerade Bieter, die erstmals ein elektronisches Angebot abgeben, unterschätzen nach unseren Erfahrungen häufig die Dauer für die Beschaffung einer fortgeschrittenen oder qualifizierten Signatur.

Die möglichen Nachteile hingegen sind in rechtlicher wie praktischer Hinsicht vielfältig.

Während für Manipulationsmöglichkeiten bei Einsatz qualifizierter PKI-Infrastrukturen und Software (wie im Fall der cosinex-Technologie) nahezu kein Raum bleibt, bietet das gesetzlich nicht geregelte Mantelbogenverfahren keinen kodifizierten Rechtsrahmen, auf den z.B. bei Fragen der Beweislast zurückgegriffen werden kann, wie dies etwa bei den Formvorgaben der qualifizierten elektronischen Signatur (nach § 126a BGB) der Fall ist. So privilegiert etwa die Zivilprozessordnung Erklärungen unter Einsatz einer qualifizierten elektronischen Signatur nach § 371a Abs. 1 ZPO deutlich. Hiernach gilt:

Der Anschein der Echtheit einer in elektronischer Form vorliegenden Erklärung, der sich auf Grund der Prüfung nach dem Signaturgesetz ergibt, kann nur durch Tatsachen erschüttert werden, die ernstliche Zweifel daran begründen, dass die Erklärung vom Signaturschlüssel-Inhaber abgegeben worden ist.

In der Praxis bedeutet dies im Regelfall mindestens eine Beweislastumkehr. Darüber hinaus gehende praktische Probleme im „Handling“ des Mantelbogenverfahrens können sich zudem in den folgenden Fällen ergeben:

• Der elektronische Teil des Angebots des Bieters geht der Vergabestelle fristgemäß zu, allerdings geht der Mantelbogen nicht oder nicht rechtzeitig (also fristgemäß) ein!?
• Der elektronische Teil des Angebots des Bieters geht der Vergabestelle nicht oder nicht rechtzeitig zu, allerdings liegt ein Mantelbogen vor!?
• Ein elektronischer Teil eines Angebotes sowie ein Mantelbogen gehen der Vergabestelle fristgemäß zu, allerdings stimmen die Hashwerte nicht überein, z.B. weil der Bieter versucht hat zwei Hauptangebote abzugeben o.ä.!?

Bei einem Mantelbogenverfahren handelt es sich (eine Zulässigkeit des Verfahrens im konkreten Fall vorausgesetzt) wie oben dargestellt bestenfalls um ein schriftliches Angebot mit elektronischen Bestandteilen. Das Angebot muss der Vergabestelle für einen fristgerechten Zugang vollständig vorliegen. In allen oben genannten Fällen liegt der Vergabestelle aber kein vollständiges bzw. wirksam unterzeichnetes, schriftliches Angebot vor, was zu einem Ausschluss der Angebote führen müsste.

Die oben genannten Fälle machen zudem deutlich, dass mit dem Mantelbogenverfahren der wesentliche Nachteil verbunden ist, dass durch die Aufteilung des Angebots auf zwei Kommunikationswege eine zusätzliche Fehlerquelle für formale Fehler eröffnet wird: So muss nicht nur das schriftliche Angebot (der Mantelbogen), sondern auch der elektronische Teil vollständig, form- und fristgerecht vorliegen.

Die Zukunft des Mantelbogenverfahrens…

Das Mantelbogenverfahren stellt nach alldem zumindest mittelfristig keinen vorzugswürdigen Weg für die E-Vergabe dar. Mit seiner Qualifizierung als schriftliche Angebotsabgabe dürfte das Ende des Mantelbogenverfahrens bei EU-weiten Ausschreibungen spätestens mit der Vorgabe einer „vollelektronischen“ Kommunikation zwischen Vergabestelle und Bieter besiegelt sein.

Bei nationalen Ausschreibungen bleibt indes abzuwarten, wie rasch den EU-weiten Vorgaben bezüglich der pflichtigen E-Vergabe im Hinblick auf die Umsetzung der vergaberechtlichen Vorgaben für die Ausschreibungen unterhalb der EU-Schwellenwerte gefolgt wird.

Hoffnung macht die anstehende Novellierung der Vorgaben zur Signatur auch im Hinblick auf die innereuropäische Pflicht zur Anerkennung ausländischer Signaturen. Vielleicht stehen damit auch in Deutschland einfachere Formen der elektronischen Signatur (Stichwort: Handy-Signatur) zur Verfügung bevor jedenfalls unterhalb der EU-Schwellenwerte keine postalisch eingereichten Angebote mehr zugelassen werden und der Einsatz des Mantelbogenverfahrens hier rechtlich (noch) problematischer wird.

Das Mantelbogenverfahren in unseren Lösungen

Der Vorteil des Mantelbogenverfahrens aus Sicht der Praxis ist ungeachtet der beschriebenen Nachteile durchaus gewichtig. Daher sollten moderne Softwarelösungen der Vergabestelle im konkreten Einzelfall eine Auswahlmöglichkeit bieten, ob und bei welchen Verfahren, welche Wege der Angebotsabgabe zugelassen werden.

Die Lösungen aus unserem Haus sehen die mögliche Nutzung des Mantelbogenverfahrens vor, überlassen die Entscheidung über den konkreten Einsatz in der Praxis allerdings der ausschreibenden Vergabestelle. Im Produktstandard wird aufgrund der mit dem Einsatz verbundenen Risiken das Mantelbogenverfahren aktuell nur bei nationalen Vergabeverfahren angeboten. Die Verfügbarmachung des Mantelbogenverfahrens bei EU-weiten Ausschreibungen ist als Anpassung möglich.

Zusammengefasst bedeutet dies:

• Die cosinex Lösungen im Bereich der E-Vergabe unterstützen technisch neben der qualifizierten und fortgeschrittenen elektronischen Signatur auch das sog. Mantelbogenverfahren. Hierbei wird sogar auf die bestehenden PKI-Infrastrukturen (OSCI / Governikus) zurückgegriffen, was das Mantelbogenverfahren in unseren Lösungen noch sicherer macht. Wir nennen dies das „fortgeschrittene Mantelbogenverfahren“.
• Jeder Betreiber bzw. Anbieter einer Installation unserer Software kann entscheiden, ob den nutzenden Vergabestellen das Mantelbogenverfahren als Möglichkeit zur Verfügung steht. Zudem kann jede nutzende Vergabestelle je Vergabeverfahren entscheiden, ob und mit welchem Signaturniveau elektronische Angebote zugelassen werden und ob dabei auch das Mantelbogenverfahren genutzt werden darf, wenn der Betreiber dieses zugelassen hat.
• Im Produktstandard steht das Mantelbogenverfahren nur bei nationalen und nicht bei EU-weiten Ausschreibungen zur Verfügung.
• Jedem Bieter, der elektronisch über das Bietertool ein Angebot oder einen Teilnahmeantrag abgeben möchte, wird die Möglichkeit des Mantelbogens nur angeboten, wenn die Vergabestelle diesen auch explizit zugelassen hat. Der Mantelbogen selbst wird nach einer Verschlüsselung der Angebote ebenfalls durch das Bietertool als ausdruckbares und „nicht veränderbares“ PDF generiert.

Unabhängig davon, zu welchem Ergebnis die Nutzer unserer Lösungen kommen, wenn es darum geht, ob das Mantelbogenverfahren eingesetzt werden soll oder nicht: Aus technischer Sicht bieten wir alle („sicheren“) Varianten der Angebotsabgabe an.

Eine konkrete Empfehlung für einen Einsatz (oberhalb wie unterhalb der EU-Schwellenwerte) fällt schwer und ist stark abhängig vom „typischen Bieterkreis“ der Vergabestelle und bei regionalen Gewerken auch davon, wie verbreitet die E-Vergabe bzw. die elektronische Angebotsabgabe bei anderen Vergabestellen der Region ist. Im Zweifel sprechen Sie unsere Produktberater oder den für Sie zuständigen Projektleiter bei uns an.