Nicht nur durch den konsequenten und inzwischen auch rechtlich vorgezeichneten Umstieg auf die ausschließlich elektronische Kommunikation im Vergabeverfahren erhält die elektronische Aktenführung auch in der E-Vergabe eine zunehmende Bedeutung.
Sowohl in der verwaltungsinternen Vorbereitung wie auch bei den Angeboten in Papierform stellt sich dabei die Frage, wie lange eine hybride und teilelektronische Aktenführung zielführend ist. Dabei gelten gerade für das Scannen – und in besonderer Weise für das sog. „ersetzende Scannen“ – hohe Anforderungen. Unter ersetzendem Scannen wird die Digitalisierung von Dokumenten verstanden, ohne dass diese als Papieroriginal aufbewahrt werden.
Technische Richtlinie des BSI (TR-03139)
Die Aufbewahrung von Papieroriginalen stellt langfristig eine hohe finanzielle und organisatorische Belastung der Vergabestellen dar. In rechtlicher Hinsicht bestehen – neben den in verschiedenen Rechtsgebieten sehr unterschiedlichen Regelungen zur Zulässigkeit des ersetzenden Scannens – Unsicherheiten aufgrund uneinheitlich ausgestalteter technisch-organisatorischer Anforderungen. Der rechtliche Rahmen kann allenfalls immer abstrakte Anforderungen stellen. Trotz zahlreicher Bemühungen, zum Beispiel im Bereich der steuerrelevanten und kaufmännischen Unterlagen, bleibt die technische Umsetzung weitestgehend dem Anwender überlassen. Aufgrund vielfältiger Scanlösungen am Markt, die bei der Umsetzung von Sicherheitsvorgaben stark variieren oder aus einer ganzheitlichen informationstechnischen Betrachtung heraus unvollständig sind, führt dies zu Unsicherheit in der praktischen Anwendung.
Beim ersetzenden Scannen in Kommunen bestehen bislang allerdings vielmehr Unsicherheiten, wie die Übertragung von Papieroriginalen in elektronische Dokumente nach dem Stand der Technik erfolgen soll und wie dabei Rechtskonformität gewährleistet werden kann. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) hat dazu eine Technische Richtlinie zum ersetzenden Scannen – kurz TR RESISCAN – entwickelt. Sie richtet sich an Anwender aus den Bereichen Verwaltung, Wirtschaft und Justiz und benennt sicherheitsrelevante Maßnahmen, die beim (rechtskonformen) ersetzenden Scannen zu gewährleisten sind.
Ein Fehler in der Lösung eines namhaften Herstellers – vor rund vier Jahren vom deutschen Informatiker David Kriesel (vgl. auch unseren Blog-Beitrag zum ersetzenden Scannen) entdeckt – machte die Kritikalität dieses Bereiches deutlich: Im konkreten Fall führte der Fehler u.a. dazu, dass Zahlen geändert oder verdreht wurden und dies im Scan kaum erkennbar war. Nicht nur bei schriftlich eingegangenen Angeboten wird klar, welche Folgen ein solch „falscher“ Scan haben kann.
Leitlinie für Kommunen
Auf Initiative des Landkreises Breisgau-Hochschwarzwald hat sich im Rahmen des IT-Gipfels ein Runder Tisch „Rechtskonforme E-Akte“ gegründet, der die Entwicklung einer Leitlinie zum ersetzenden Scannen in Kommunen nach TR RESISCAN durch die Bundes-Arbeitsgemeinschaft Kommunaler IT-Dienstleister (Vitako) und die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) begleitet hat. Das BSI betrachtet das Arbeitsergebnis als „wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Erhöhung der Rechtssicherheit und Wirtschaftlichkeit beim ersetzenden Scannen“.
Die vorliegende Leitlinie gibt Anwendern in Kommunen eine praktische Hilfestellung für das ersetzende Scannen. Sie besteht aus grundlegenden Informationen über das ersetzende Scannen, aus einer exemplarischen Schutzbedarfsanalyse für kommunale Dokumente sowie einer Musterverfahrensbeschreibung.
Ein zentrales Ergebnis der Schutzbedarfsanalyse der KGSt ist, dass in Kommunalverwaltungen in der Regel von der Schutzbedarfskategorie „normal“ bei Papieroriginalen auszugehen ist. Die exemplarische Schutzbedarfsanalyse ermöglicht dem Anwender die bessere Einordnung der jeweils vor Ort zu bestimmenden Schutzbedarfe für alle kommunalen Dokumentenarten – von der Urkunde bis zum Brief. Aus dem Ergebnis der Schutzbedarfsanalyse ergeben sich dann fachliche Anforderungen an den Scanprozess.
Die von der Vitako angefertigte Musterverfahrensbeschreibung unterstützt Kommunalverwaltungen, die Anforderungen der TR RESISCAN umzusetzen. Mit ihrer Hilfe kann der örtlich eingesetzte Scanprozess Schritt für Schritt dokumentiert werden. Die Musterverfahrensbeschreibung erläutert typische Fragestellungen und beschreibt alle notwendigen personellen, technischen und organisatorischen Maßnahmen.
Die „Leitlinie zum ersetzenden Scannen in Kommunen nach TR RESISCAN“ möchte bestehende Unsicherheiten bei der elektronischen Aktenführung abbauen helfen. Die Initiatoren gehen außerdem von einer deutlich gesteigerten Rechtskonformität beim ersetzenden Scannen aus. Als Herzstück der digitalen Verwaltung ist Verwaltungsmodernisierung ohne elektronische Akten nicht umsetzbar. Erst hierdurch können digitale Bürgerdienste medienbruchfrei verarbeitet und wirtschaftlich gestaltet werden.
Scannen im Bereich der Vergabe
Inwieweit sich ein bloßes kopierendes Scannen bei Vergabeakten, Angeboten auf Ausschreibungen etc. empfiehlt oder auch ersetzend gescannt werden kann, ist gerade für den kommunalen Bereich schwierig zu beurteilen. Dies gilt insbesondere dann, wenn im Rahmen von Ausschreibungen Drittmittel bzw. Zuschüsse verausgabt werden, da hier (ergänzend zu den allgemeinen vergabe- und haushaltsrechtlichen Anforderungen) regelmäßig sowohl die allgemeinen als auch die besonderen Nebenbestimmungen des Zuwendungsgebers und dessen Anforderungen und Prüfmaßstäbe zu beachten sind.
Vielleicht auch deswegen empfiehlt die KGSt-Schutzbedarfsanalyse etwa für Angebote auf Ausschreibungen lediglich ein kopierendes Scannen sowie eine hybride Aufbewahrung.
Für die (E-)Vergabeakte lässt sich damit festhalten, dass mit Blick auf die klarstellenden vergaberechtlichen Vorgaben wie etwa in § 8 Abs. 1 VgV (mit Verweis auf die (elektronische) Textform nach § 126b BGB) eine vollelektronische Führung der Dokumentation und des Vermerks möglich ist. Dabei ergibt es für eine elektronische Aktenführung durchaus Sinn, wenn (noch) postalisch eingehende Angebote gescannt und der E-Vergabeakte hinzugefügt werden. Von einem ersetzenden Scannen unter Vernichtung der Originale hingegen sollte zumindest dann abgesehen werden, wenn Drittmittel verausgabt werden.
Es bleibt zu hoffen, dass mit der weiteren Digitalisierung und Einführung der E-Vergabeakte insb. auch die Prüfbehörden zu klarstellenden Regelungen finden.
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