Die Einhaltung der Formvorgaben bei Vergabeverfahren ist Schwerpunkt vieler Nachprüfungsverfahren und Beschlüsse von Vergabekammern. Dabei gerät eine der Kernfragen, nämlich wie die Wirtschaftlichkeit zu ermitteln ist – außerhalb von Vorgaben zur Transparenz – vergaberechtlich oftmals in den Hintergrund. Daher befassen wir uns im Rahmen des Blogs immer wieder mit Fragen rund um die Ermittlung der Wirtschaftlichkeit sowie den Vor- und Nachteilen der einzelnen Formeln.
Die Vergabekammer Südbayern hat sich mit einem Beschluss vom 30.8.2016 (Z3-3-3194-1-28-07/16) nun mit den rechtlichen Grenzen des Preis-Leistungs-Verhältnisses aus ihrer Sicht befasst. Dieser Beitrag gibt einen Überblick und ordnet den Beschluss im Kontext der gängigen Methoden zur Wirtschaftlichkeitsermittlung ein.
Die Rechtsgrundlage
Die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots erfolgt gemäß § 127 Abs. 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Die Vorschrift dient der Umsetzung von Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie (RL) 2014/24/EU und findet sich ebenfalls in § 58 Abs. 2 S. 1 der Vergabeverordnung (VgV), § 52 Abs. 2 S. 1 der Sektorenverordnung (SektVO) sowie § 16d EU Abs. 2 Nr. 1 S. 3 VOB/A. Es stellt sich die Frage, wie der Begriff des Preis-Leistungs-Verhältnisses zu verstehen und zu interpretieren ist.
Sehr enge Auslegung der VK Südbayern
In einem aktuellen Beschluss vom 30.8.2016 (Z3-3-3194-1-28-07/16) legt die Vergabekammer Südbayern den Begriff des Preis-Leistungs-Verhältnisses mathematisch sehr streng als Quotient aus dem Angebotspreis und der erreichten Leistungspunktzahl aus.
Dann wäre eine von 50 % Preis und 50 % Leistung abweichende Gewichtung gar nicht mehr praktikabel umsetzbar.
Dieses enge Verständnis des Begriffs „Preis-Leistungs-Verhältnis“ hätte allerdings erhebliche Konsequenzen für die Vergabepraxis. Denn dann wäre eine von 50 % Preis und 50 % Leistung abweichende Gewichtung gar nicht mehr praktikabel umsetzbar. In der Vergabepraxis gibt es aber Fälle, in denen dem Preis eine deutlich größere Bedeutung bei der Wertung zukommen soll. So kann z.B. eine Gewichtung des Preises mit 65 % und eine Gewichtung der Leistung mit 35 % wünschenswert und notwendig sein. Auch der umgekehrte Fall kommt in der Praxis vor, bei dem die Leistung stärker Berücksichtigung finden und der Preis z.B. mit 35 % und die Leistung mit 65 % gewichtet werden soll. Ohne diese Flexibilität würde man in vielen Fällen nicht das wirtschaftlichste Angebot ermitteln können.
Vom subjektiven Empfinden zur Zuschlagsformel
Im Gegensatz zu der sehr engen Auslegung der Vergabekammer Südbayern kann der Begriff Preis-Leistungs-Verhältnis als übergeordneter Begriff für das wirtschaftlich günstigste Angebot verstanden werden, wenn Preis und Leistung bewertet werden sollen. Er findet sich auch so beschrieben im Erwägungsgrund 89 der Richtlinie 2014/24/EU. Das Preis-Leistungs-Verhältnis ist dann letztendlich, wie im Gabler Wirtschaftslexikon beschrieben, das subjektive Empfinden über die Angemessenheit eines Preises im Vergleich zur Leistungsstärke des Angebots („Zur (Un-)Zulässigkeit gängiger Wertungsmethoden“, Vergabe Fokus 6/2016).
Um zu einer objektiven Zuschlagsbewertung zu kommen, muss das Preis-Leistungs-Verhältnis durch eine mathematische Formel, die Zuschlagsformel (ein Synonym für den Begriff Zuschlagsformel ist der Begriff „Bewertungsmethode“), dargestellt werden. Die Zuschlagsformel berücksichtigt die Angebotspreise bzw. eine Betrachtung der Gesamtkosten des Angebotes in Euro sowie die Leistungsstärke der Angebote in Leistungspunkten und ermittelt daraus eine Kennzahl, die die Wirtschaftlichkeit (Preis-Leistungs-Verhältnis) des Angebots repräsentiert. Dies muss sich allerdings nicht nur auf Formeln beschränken, die nur einen Quotienten aus Preis und Leistung eines Angebots betrachten.
Die gängigen Zuschlagsformeln (Bewertungsmethoden) können ihren Eigenschaften nach in vier Klassen kategorisiert werden (Ferber, Bewertungskriterien, 119 ff.) Bei den Bewertungsmethoden der Bewertungsklasse I wird nur der Angebotspreis gewertet bzw. eine Kostenbetrachtung vorgenommen. Die Bewertungsklassen II, III und IV kategorisieren die gängigsten Methoden für Preis-Leistungs-Bewertungen.
Eine unterschiedliche Gewichtung von Preis und Leistung ist dabei nur bei den Bewertungsklassen III und IV regelbar.
Bekannte Bewertungsmethoden zur Bildung des wirtschafstlichen Angebots
Bei den Zuschlagsformeln der Bewertungsklasse II wird das wirtschaftlichste Angebot durch den Quotienten aus Leistungspunkten und Angebotspreisen gebildet (oder dem Reziproken, also dem Quotienten aus Angebotspreis und Leistungspunkten). Bekannte Bewertungsmethoden in dieser Bewertungsklasse sind die einfache Richtwertmethode, die einfache Richtwertmethode mit Gewichtungsfaktor und die erweiterte Richtwertmethode.
Eine Gewichtung von Preis und Leistung kann bei der einfachen Richtwertmethode nicht vorgenommen werden. Die Gewichtung ist immer gleich: 50 % Leistung und 50 % Preis. Auch bei der einfachen Richtwertmethode mit Gewichtungsfaktor ist die Gewichtung immer gleich: 50 % Leistung und 50 % Preis.
Die erweiterte Richtwertmethode kann zwar von der 50 %/50 %-Gewichtung für Leistung und Preis abweichen. Dies ist allerdings nicht deterministisch vorab bestimmbar. Ein zu klein gewählter Schwankungsbereich führt zu einer Bewertung nach der einfachen Richtwertmethode und bleibt damit bei der Gewichtung von 50% zu 50 %. Ein zu groß gewählter Schwankungsbereich führt je nach gewähltem Entscheidungskriterium zu einer 100%-Preisentscheidung oder zu einer 100%-Leistungsentscheidung.
(detailliert beschreiben in: „Vor- und Nachteile verschiedener Wertungssysteme“, Vergabe Fokus 6/2016; „Das Rätsel Preis-Leistungs-Verhältnis“, Vergabe Navigator, Sonderheft 2016)
Jede Bewertungsmethode (Zuschlagsformel) hat ihre Schwächen, und das führt dann in manchen Fällen nicht zum wirtschaftlich sinnvollsten Angebot. Problematisch sind hierbei in vielen Fällen sehr billige und leistungsschwache Angebote bzw. sehr leistungsstarke, aber sehr teure und damit über dem Budget liegende Angebote. Dies betrifft allerdings nicht nur Bewertungsmethoden der Bewertungsklassen III und IV, sondern tritt auch in der Bewertungsklasse II auf.
Einfluss der Notenskalen auf die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots
Zwar besteht im Allgemeinen bei Bewertungsmethoden, bei denen Preis und Leistung unterschiedlich gewichtet werden sollen, eine Abhängigkeit der Zuschlagskennzahl von anderen eingereichten Angeboten (außer z.B. bei der Referenzwertmethode), doch kann dieser Effekt durch geeignete Maßnahmen (Mindestleistungspunktzahlen, Preisobergrenzen) deutlich reduziert bzw. vermieden werden.
Ein deutlich stärkerer Einfluss auf das Zuschlagsergebnis geht in der Regel von der Wahl der Notenskalen für die Zuschlagskriterien aus. Durch eine ungünstige Wahl der Notenskalen kann es auch bei Anwendung des Quotienten aus Leistungspunkten und Preis (einfache Richtwertmethode) zu einer Veränderung der Rangfolge bei der Zuschlagsbewertung und mithin zu einer Veränderung der fixen 50 %/50 %-Gewichtung kommen (detailliert beschrieben in: Die Crux mit den Noten, VergabeNavigator 6/2016).
In vielen Ausschreibungssituationen werden bzw. können aber Kriterien nur mit einer Ordinalskala (Bewertungskriterien und -matrizen im Vergabeverfahren, S. 26ff.) bewertet werden. Bei der Ordinalskala gibt es zwar eine natürliche Rangfolge, über die Abstände zwischen den Rangplätzen kann aber keine Aussage getroffen werden. Mithin weisen die so ermittelten Leistungspunktzahlen im Allgemeinen ein nichtlineares Verhalten und damit auch kein proportionales Verhalten auf. Dies ist aus Sicht des Autors auch kein Problem, wenn die Notenskala den Bietern durch Veröffentlichung mit den Ausschreibungsunterlagen zugänglich gemacht wird und die Notenskala hinreichend breit gewählt wird, um differenziert genug bewerten zu können.
Für die Zuschlagsbewertung müssen Notenskala und Bewertungsmethode immer zusammen betrachtet werden. Eine Nichtlinearität bei den Notenskalen durch die Verwendung von Ordinalskalen führt mithin auch zu einer Nichtlinearität bei der Zuschlagsbewertung. Auch die einfache Richtwertmethode (Quotient aus Leistungspunkten und Angebotspreis) weist in solchen Fällen ein nichtlineares Verhalten auf. Durch die Verwendung einer Ordinalskala kommt es in der Regel immer zu einer Abweichung der gewählten Gewichtung. Das heißt: Auch bei der einfachen Richtwertmethode kommt es zu einer Veränderung der fixen 50 %/50 %-Gewichtung (detailliert beschrieben in: Die Crux mit den Noten, VergabeNavigator 6/2016).
Das wirtschaftlichste Angebot ermitteln: Die passende Methode
Auch dies ist aus Sicht des Autors kein Problem, wenn man an die Genauigkeit der Gewichtung nicht unnötig hohe Anforderungen stellt, die in der Realität nicht umsetzbar sind. Sollen Angebotspreis und Leistung gleich gewichtet werden, dann empfiehlt sich die Anwendung der einfachen Richtwertmethode (Kennzahl = Leistungspunkte / Angebotspreis). Sollen Angebotspreis und Leistung unterschiedlich gewichtet werden, sollte der Unterschied in der Gewichtung mindestens 20 Prozentpunkte betragen (z.B. 60 %/40 %) und danach in 5%-Punkt-Schritten gewählt werden (z.B. 65 %/35 %).
Eine solche unterschiedliche Gewichtung von Preis und Leistung ist dabei nur bei den Bewertungsmethoden aus den Bewertungsklassen III und IV regelbar. Die von der Vergabekammer Südbayern kritisierten Bewertungsmethoden wie z.B. die gängige Interpolationsmethode (der günstigste Angebotspreis erhält die maximale Preispunktzahl, ein fiktives Angebot mit einem Angebotspreis vom Zweifachen des günstigsten Angebotspreises erhält 0 Punkte, dazwischen wird linear interpoliert), sowie das Verhältnissetzen der Angebotspreise (Preisquotientenmethode) sind unter Vorgabe von Mindestleistungspunktzahlen und Preisobergrenzen im Allgemeinen stabile und anwendungstaugliche Bewertungsmethoden und stehen nicht im Widerspruch zum Begriff „Preis-Leistungs-Verhältnis“.
Der Begriff „Preis-Leistungs-Verhältnis“ muss sich nicht nur auf Formeln beschränken, die einen Quotienten aus Preis und Leistung eines Angebots betrachten.
Zum Autor
Thomas Ferber (Diplom-Mathematiker) war viele Jahre Key-Account-Manager für den Geschäftsbereich „Forschung und Lehre“ bei Sun Microsystems mit der Sonderaufgabe Vergaberecht. Zudem ist Hr. Ferber Autor verschiedener Bücher, wie z.B. „Bewertungskriterien und -matrizen im Vergabeverfahren“, „Fristen im Vergabeverfahren“, „Bieterstrategien im Vergaberecht“ und „Schwellenwerte und Schätzung des Auftragswertes“. Mit der Buch- und Seminarreihe Praxisratgeber Vergaberecht vermittelt er die komplexen Sachverhalte des Vergaberechts anschaulich und praxisorientiert und versteht es, die betrachteten Aspekte des Vergaberechts aus dem Paragrafen-Dschungel zu befreien. Weitere Informationen und Seminartermine von Hr. Ferber finden Sie unter diesem Link.
Literaturhinweise
- Ferber in: Müller-Wrede, Malte (Hrsg.). VgV Kommentar (ISBN 978-3-8462-0556-3), 01/2017, § 58 Abs. 2 S. 1 VgV
- Schäffer/Ferber. Zur (Un-)Zulässigkeit gängiger Wertungsmethoden, Vergabe Fokus 6/2016
- Ferber. Vor- und Nachteile verschiedener Wertungssysteme, Vergabe Fokus 6/2016
- Ferber. Das Rätsel „Preis-Leistungs-Verhältnis“, Vergabe Navigator, Sonderheft 2016
- Ferber. Die Crux mit den Noten – Der Einfluss von Notenskalen auf das Zuschlagsergebnis, Vergabe Navigator, Heft 6/2016
- Ferber. Ein neuer Begriff von Wirtschaftlichkeit, Vergabe Navigator, Heft 3/2016, S. 5-10
- Ferber. Bewertungskriterien und -matrizen im Vergabeverfahren, (ISBN 978-3-8462-0471-9), 10/2015 Bundesanzeiger Verlag
